Po układzie zawartym w Krewie w 1385 roku, który czynił z Królestwa Polskiego i Wielkiego Księstwa Litewskiego organizm połączony unią personalną, objęcie rządów przez Władysława Jagiełłę mogło budzić niepokój jego polskich poddanych. Czy nowy król będzie rządził całkowicie niezależnie, czy też będzie ulegał radom i naciskom polskiego otoczenia? Czy będzie dbał o polskie interesy, często rozbieżne z litewskimi? Warto wspomnieć, że wcześniejsza historia relacji między obydwoma państwami była dość burzliwa: pokój kaliski 1343 roku i zerwanie sojuszu z Litwą, aneksja przez Polskę Rusi Czerwonej, której pragnęła również Litwa czy też najazd litewski z 1377, który spustoszył wschodnie ziemie Korony.
Jagiełło zdawał sobie sprawę, dobre sąsiedztwa obu krajów wymaga połączenia ich silniejszym węzłem, jednak bez odwoływania się do rozwiązań skrajnych. Szczególnie stronie polskiej, jako tej bardziej rozwiniętej ustrojowo, gospodarczo i militarnie, odpowiadało pogłębianie związku z litewskim sojusznikiem. Monarcha musiał jednak kierować się rozumem politycznym, by każda ze stron była z unii zadowolona i nie została zanadto wzmocniona kosztem drugiej.
Historycy często piszą o jawnej chęci inkorporacji Litwy przez Polskę (świadectwem miały być m.in. osadzenie polskich załóg w Litewskich zamkach) oraz o własnym, niepodległościowym programie Litwy, realizowanym przez księcia Witolda (ugoda ostrowska, pokój z krzyżakami na wyspie Salinie), można też jednak mówić o przemyślanej chęci stopniowego łączenia obu państw i podejmowaniu kolejnych kroków w obliczu pojawiających się wyzwań. Przejawem tego procesu była umowa radomsko-wileńska, na mocy której Witold uznał zwierzchność Jagiełły i został dożywotnio wielkim księciem litewskim, a w razie bezpotomnej śmierci polskiego króla jego następca miał być wybrany wspólnie przez bojarów litewskich i panów polskich.
Lata 1409–1411 to okres wojny z zakonem krzyżackim oraz bardzo dobrej współpracy polsko-litewskiej zakończonej jednak niezbyt korzystnym pokojem toruńskim. Według Długosza winę za to ponosił Witold, który odstąpił od oblężenia Malborka, jednak warto zaznaczyć, że decyzja o odejściu wojsk litewskich musiała zapaść za zgodą króla, któremu takie rozwiązanie było na rękę. Słusznie zauważył nasz dziejopis, że gdyby państwo krzyżackie weszło wówczas w skład państwowości polskiej, Korona wzmocniona ogromnie jego potencjałem gospodarczo-militarnym śmielej mogłaby dążyć do inkorporacji Litwy i to nawet siłą. Na takie rozwiązanie nie mógł pozwolić ani Witold, ani Jagiełło. Mieli na uwadze przede wszystkim dobro Litwy, której nie chcieli pozbawiać samodzielności, a także interes dynastii. Jagiełło nie mógł jednak stracić z oczu również polskich interesów i dążeń szlachty, musiał zatem znaleźć kompromisowe rozwiązanie. Była nim unia w Horodle z 2 października 1413 roku.
Unia w Horodle: okoliczności zwołania zjazdu
Na ogół historycy skłonni są twierdzić, że bezpośrednie przyczyny zawarcia unii nie są do końca znane. Również Długosz czy Marcin Bielski, który zasadniczo czerpał z Długosza, nie rzucają żadnego światła na genezę zawarcia porozumienia. Wiemy jednak, że istotną dla sprawy unii postacią był król węgierski Zygmunt Luksemburski. Jego celem politycznym było zerwanie unii polsko-litewskiej, co było zbieżne z dążeniami Witolda, znajdującymi wyraz w powracających planach koronacji księcia na króla Litwy (1410, 1412, 1429). Król polski musiał zatem znaleźć wyjście z takiej sytuacji.
Wiosną 1412 roku Jagiełło udał się na Węgry i spotkał w Lubowli na Spiszu z Zygmuntem. Efektem tajnych rozmów dwustronnych było przymierze między Polską a Węgrami, które rozrywało sojusz luksembursko-krzyżacki oraz dawało dalsze korzyści w sprawie odzyskania ziem utraconych przez Polskę na rzecz Zakonu (poparcie Zygmunta dla strony polskiej zaowocowało przekazaniem sporu pod osąd króla Węgier, który w sierpniu ogłosił wyrok na korzyść Polski i groził przekazaniem jej Nowej Marchii w razie nieprzestrzegania tych postanowień przez Zakon). Najprawdopodobniej wtedy też postanowiono wstępnie za radą Zygmunta, że odbędzie się zjazd regulujący stosunki między Polska a Litwą.
Jak donosi Długosz, król i Witold przybyli do Horodła „celem odbycia wyznaczonego już dawno powszechnego zjazdu”, a więc decyzja musiała zapaść w marcu 1412. Świadczą o tym dalsze zdarzenia. Po powrocie z Węgier Jagiełło udał się w sierpniu do Krakowa, potem zaś przez Sandomierz, Lublin i Hrubieszów do niewymienianej z nazwy miejscowości, gdzie spotkał się we wrześniu z Witoldem. Tam poinformował go o efektach rozmów z Zygmuntem i zapewne poruszył sprawę nowego przymierza między Koroną a Litwą. Podstawy, na jakich miała się zasadzać nowa unia, ustalono zapewne już wcześniej z Luksemburczykiem, teraz był czas na rozmowy z panami polskimi i bojarami litewskimi oraz Kościołem celem zyskania szerszego poparcia dla nowego porozumienia, by mogło ono okazać się trwałe.
W końcu listopada król spotkał się ze szlachtą polską na wielkim zjeździe w Niepołomicach, a potem objeżdżał jeszcze inne miasta. Najpewniej głównym tematem rozmów była sprawa planowanej unii. Podobne zjazdy odbywały się na Litwie z udziałem Witolda. Po odbytych rozmowach polski monarcha udał się na Litwę (gdzie zjawił się również papieski pośrednik w sprawach między Koroną a Zakonem, Benedykt Makrai) i razem ze stryjecznym bratem ustalał dalszy kształt stosunków między oboma państwami. Król i książę działali zatem na rzecz wypracowania najbardziej kompromisowego rozwiązania między inkorporacyjnymi dążeniami strony polskiej a separatystycznymi litewskiej.
Unia w Horodle: postanowienia
Zgodnie z relacją Długosza na zjazd przybyła znaczna liczba „prałatów, panów i szlachty królestwa Polskiego i wielkiego księstwa Litewskiego (…) pragnąc (…) ziemie Litewską i Żmudzką, od dawna już z królestwem Polskiem złączone, spojone i zjednoczone, trwalszym jeszcze i nierozerwalnym węzłem skojarzyć”. Uchwalono wtenczas, 2 października 1413 roku, w poniedziałek po świętym Michale, trzy zasadnicze dokumenty. Najważniejszy dla z nich określał charakter związku między oboma krajami i nadawał szereg przywilejów bojarom wielkiego księstwa, ale tylko tym, którzy będą używać herbów nadanych im przez szlachtę polską.
W treści postanowień zapisano, że „jasność koronę Królestwa polskiego przyjęliśmy (…) i pożytku ziem naszych litewskich, one z ziemiami i państwy im przyległemi i spojeniem przeznaczonemu Królestwu naszemu polskiemu przywłaszczyliśmy, wcielili, złączyli, zjednoczyli, przydali, sprzymierzyli, za zwoleniem jednostajnym (…) wszystkich panów, szlachty, przełożonych i bojarów wolą tejże ziemie litewskiej”. Choć użyto formuł inkorporacyjnych, zastępując przy tym zawarte w akcie unii krewskiej słowo applicare bardziej precyzyjnym incorporare, nie wcielono bynajmniej wielkiego księstwa do Polski, kolejne artykuły ugruntowały bowiem polityczną niezależność Litwy. Warto dodać, że termin incorporare został wówczas użyty w stosunkach polsko-litewskich po raz pierwszy, można więc traktować go, jak i cały ten niejednoznaczny zapis, jako swego rodzaju kwiecisty środek stylistyczny, nie do końca odzwierciedlający rzeczywistość.